בעיית הפליטים הפלסטינים בהבנות ז'נבה - ניתוח משפטי
כן להסכם - תומכים ביוזמת ז'נבהכן להסכם - תומכים ביוזמת ז'נבה
English Русский الموقع الفلسطيني
עקבו אחרינו בטוויטר הצטרפו אלינו בפייסבוק ערוץ יוזמת ז'נה ביוטיוב
שומרים על קשר

ז'נבה בשטח
היכנסו לצפות בסרטון מי אנחנו

בעיית הפליטים הפלסטינים בהבנות ז'נבה - ניתוח משפטי

פרופ' רות לפידות

26 ינואר 2004
בעיית הפליטים הפלסטינים בהבנות ז'נבה
ניתוח משפטי
מאת פרופ' רות לפידות

מבוא

הכל מסכימים כי ההסכם בדבר מעמד הקבע שאמור להיחתם ע"י ממשלת ישראל והפלסטינים בבוא העת, מן הראוי שיפתור את בעיית הפליטים הפלסטינים. כך גם נקבע בהצהרת העקרונות משנת 1993, בהסכם הביניים משנת 1995 ובמפת הדרכים משנת 2003.
נושא הפליטים כרוך בשלוש שאלות מרכזיות:
1. מיהו פליט פלסטיני?
2. האם יש בסיס לתביעתם לזכות שיבה לישראל? ואם לא – היכן יתיישבו?
3. האם וכיצד יש לפצותם על הרכוש שהשאירו מאחוריהם ועל הסבל שנגרם להם? האם יש לסייע בשיקומם?

שאלות אלו ואחרות נדונו בהצעות שונות, כגון, טיוטת הסכם המסגרת בדבר מצב הקבע ששימשה בסיס למשלחת ישראל למשא ומתן בשנים 1999-2001, רעיונות הנשיא קלינטון מדצמבר 2000, העקרונות של "המפקד הלאומי" (הבנות עמי איילון-סרי נוסייבה) משנת 2002 ו"הבנות ז'נבה"(הבנות ביילין- עאבד ראבו) משנת 2003. הדיון המפורט ביותר נמצא בתכנית ז'נבה, והוא גם עורר ויכוח ציבורי. בשורות הבאות אנסה לנתח את מעלותיו ומגרעותיו של ההסדר שבמסמך זה. מאחר שעניין התביעה לזכות שיבה הוא הבעייתי ביותר, נתרכז בדיון בתחום זה.

ברצוני להדגיש כבר בראשית דברי, שמדובר במסמך של פשרה והשאלה שעלינו לשאול את עצמנו איננה, "האם ניתן לנסח סעיף טוב יותר לישראל", אלא, "האם אנו יכולים לחיות עם הפשרה".

הרקע

בכל דיון בבעיית הפליטים כדאי שנזכור, שהבעיה נוצרה בגלל המלחמה שנכפתה על ישראל על ידי ערביי ארץ ישראל ומדינות ערב בשנת 1948. יתרה מזאת, מרבית מדינות ערב שבהן שוהים הפליטים, עשו מאמצים רבים כדי שהבעיה לא תיפתר והפליטים לא ייקלטו במקומות מושבם, וזאת כדי להפריע למאמצים לפתור את הסכסוך הערבי-ישראלי על כל היבטיו.

הפלסטינים תובעים את זכות השיבה לישראל על סמך שלושה מקורות: המשפט הטבעי, אמנות בינלאומיות שונות בתחום זכויות האדם, והחלטות מסוימות המתייחסות ספציפית לפליטים הפלסטינים, כגון החלטת עצרת האו"מ (111) 194 מדצמבר 1948. הבנות ז'נבה עוסקות רק במקור השלישי, אך מן הראוי שנבהיר כמה נקודות הנוגעות לשני המקורות הראשונים.

מקובל שזכות השיבה היא חלק מן הזכות לחופש תנועה. הזכות לשיבה התפתחה באיטיות ולא הייתה ידועה עד לפני מספר שנים לא רב, כך שאין מקום לסברה שמקורה בזכות טבעית.
אשר לאמנות הבינלאומיות בדבר זכויות האדם, רבות מהן עוסקות גם בחופש התנועה ובכלל זה בזכות השיבה. כך, למשל נאמר באמנה משנת 1966 בדבר זכויות אזרחיות ופוליטיות אשר גם ישראל צד לה, כי "לא תישלל מאדם כלשהו, באופן שרירותי, הזכות להיכנס למדינה שלו" (סעיף 12 (4)). השוואת הסעיפים הרלוונטיים באמנות השונות ועיון בדיונים, שקדמו לקבלת הסעיפים, מלמדים שהכוונה הייתה להקנות זכות שיבה רק לאזרחי המדינה הנוגעת בדבר ואולי לתושביה הקבועים. כמו כן יש לציין שהסעיף שצוטט לעיל מתנגד לשלילת זכות השיבה אך ורק כאשר שלילה זו נעשית באופן שרירותי.(ראה גם פרק הסיכום והמסקנות)

כיצד טופלה בעיית הפליטים בהסכמים השונים שנעשו בין ישראל לשכנותיה? כבר במסגרת לשלום במזרח התיכון שנעשתה בקמפ דיוויד בשנת 1978 על ידי ישראל ומצרים נדונה בעיית הפליטים. הוסכם שועדה מתמדת המורכבת מנציגיהן של ישראל, ירדן מצרים והפלסטינים תחליט בהסכמה (ז"א בהסכמת כל המשתתפים) על אופן שובם של אלה שנעקרו מן הגדה ומעזה במלחמת ששת הימים. מכאן שעקרונית הוסכם שהם רשאים לחזור, אך יש לדון באופן חזרתם- בהיבטים הפרקטיים. כידוע, בדרך כלל מקובל שעקורים הם אנשים שנאלצו לנדוד בתוך מדינתם הם, בהבדל מפליטים שנדדו אל מחוץ למדינתם. באשר לפליטים הוסכם שישראל ומצרים וצדדים מעונינים אחרים יחפשו דרכים לפתרון הבעיה.

גם בהסכמים בין ישראל והפלסטינים (1993 ,1995) הוסכם על הטיפול בעקורי 1967 בועדה קבועה מרובעת כנ"ל, ואילו נושא הפליטים אמור להידון במשא ומתן על הסדר הקבע. באמנת השלום בין ירדן וישראל (1994) יש מעט יותר פירוט. מדובר על פתרון במסגרת ועדת העבודה הרב-צדדית לנושא הפליטים שהוקמה בעקבות ועידת מדריד (1991), ובמסגרת המשא ומתן על הסדר הקבע. האמנה מזכירה גם תכניות של האו"מ ותכניות כלכליות אחרות בדבר פליטים ועקורים, ובכלל זה סיוע ליישובם מחדש (סעיף 8).

באף אחד מן ההסכמים הללו אין מדובר בזכות שיבה שכביכול יש לפליטים הפלשתינים.


הבנות ז'נבה
סעיף 7 למסמך ההבנות מטפל בעיקרו בשלושה היבטים של בעיית הפליטים:
1. מיהו פליט?
2. יישובם מחדש של הפליטים.
3. תשלום פיצויים: עבור הרכוש שהשאירו מאחוריהם, עבור סבלם כפליטים, לשם שיקומם, וכן פיצויים למדינות שבהן ישבו ("מדינות מארחות").

מיהו פליט?
המסמך איננו מכיל הגדרה של מיהו פליט הזכאי ליהנות מן ההסדר המוצע, אלא הוא מסתמך על הרישום של ססו"ת- סוכנות הסעד והתעסוקה של האו"מ עבור פליטי ארץ ישראל. ההגדרה שאומצה על ידי ססו"ת לעניין מתן סיוע הומניטרי רחבה ביותר, והיא רחבה בהרבה מן ההגדרה של פליט הכלולה באמנה בדבר פליטים משנת 1951 (שתחולתה הורחבה בשנת 1967). הגדרת ססו"ת כוללת גם את צאצאיהם וצאצאי צאצאיהם של פליטי 1948. יתרה מזאת, היא כוללת גם אנשים שעזבו את ארץ ישראל מסיבות שכלל לא הוזכרו באמנה משנת 1951. בשעתו הצליחו מדינות ערב להוציא את הפליטים הפלסטיניים מתחום תחולתה של אמנת 1951.

לפי הבנות ז'נבה, יש להשתמש ברשימות ססו"ת כראיה לכאורה למעמד של פליט, ראיה שניתן לסתור אותה. מאחר שהמסמך אינו מכיל הגדרה אחרת, יש להניח שאין הכוונה לאמץ הגדרה אחרת, אלא ניתנת האפשרות לשלול מעמד של פליט מאדם שאמנם רשום ברשימות ססו"ת אך למעשה אינו ממלא אפילו אחרי הגדרת ססו"ת עצמה.

יישובם מחדש של הפליטים
בנושא זה יש במסמך הוראה כללית וכן הוראות ספציפיות בדבר מימוש ההסדר. ההוראה הכללית איננה מזכירה את האמנות הבינלאומיות הכלליות אלא רק מסמכים ספציפיים הנוגעים לפליטים הפלסטינים: החלטת עצרת האו"מ (111) 194 מדצמבר 1948, החלטת מועצת הביטחון מספר 242 משנת 1967, ויוזמת השלום הערבית משנת 2002.

החלטת העצרת (111) 194 אומרת: "הפליטים הרוצים לחזור לבתיהם ולחיות בשלום עם שכניהם, מן הראוי כי יורשו לעשות כן במועד המוקדם ביותר האפשרי מבחינה מעשית, וישולם פיצוי עבור רכושם של אלה שיעדיפו לא לשוב וכן עבור הפסד או נזק לרכוש אשר על פי עקרונות המשפט הבינלאומי או הצדק הבינלאומי, מן הראוי שהממשלות והרשויות האחראיות יפצו עבורם" (הביטוי "מן הראוי" נועד לתרגם את המילהshould המופיעה במקור - מילה שמובנה כידוע שונה מן המילה shall). אמנם הפליטים הפלסטיניים ומדינות ערב טוענים השכם והערב שיש בהחלטה זו הכרה בתביעתם לזכות שיבה, אך בדיקה מדויקת של הוראת הפסקה הנ"ל איננה מאשרת מסקנה זו. מדובר בהמלצה של העצרת, שכן עצרת האו"מ איננה מוסמכת לקבל החלטות מחייבות (פרט לשני תחומים שאינם מעניינינו). מדובר בפנייה לישראל והמלצה לאפשר חזרת הפליטים, אך כלל אין מדובר ב"זכות שיבה".

החלטת מועצת הביטחון מספר 242 משנת 1967, שמקובל לראות בה אבן פינה לכל הסדרי השלום שנעשו עד כה בין ישראל לשכנותיה, קובעת בסעיפה השני את הצורך "...להשיג הסדר צודק לבעיית הפליטים". המועצה לא המליצה על פתרון מסוים, ואף לא הגבילה את ההוראה לפליטים הערבים, קרוב לודאי משום שגם זכויותיהם של הפליטים היהודיים מארצות ערביות ראויות להסדר צודק. הנוסח יכול לכלול גם את הפליטים היהודיים שגרו לפני 1948 בגדה המערבית ושאדמותיהם נכבשו במלחמת העצמאות על ידי צבאות ערב והם נאלצו לברוח. היו שטענו שמועצת הביטחון למעשה אימצה מכללא את עקרון זכות השיבה, אך לכך אין כל רמז או נקודת אחיזה בהחלטה.

המסמך השלישי שהוזכר בסעיף 7 למסמך ההבנות הוא יוזמת השלום הערבית משנת 2002, סעיף 2 ב: "מועצת מדינות ערב...פונה אל ישראל שתבטיח...השגת פתרון צודק לבעיית הפליטים הפלסטינים שיש להסכים עליו, בהתאם להחלטת האו"מ 194..." מסמך זה אימץ את החלטת עצרת האו"מ (111) 194 שנדונה לעיל. למעשה, יוזמת השלום הזאת מוסיפה תנאי מעניין - שהפתרון שיושג צריך להיות מוסכם.

שלושת המסמכים שנידונו זה עתה אמורים להיות הבסיס לפתרון בעיית הפליטים לפי הבנות ז'נבה, ופתרון זה עוסק בעיקר בשאלת הפיצויים וביישוב מחדש של הפליטים במקומות הבאים:
א. מדינת פלסטין;
ב. אזורים בישראל שיועברו למדינת פלסטין במסגרת חילופי שטחים;
ג. מדינות שלישיות;
ד. מדינת ישראל;
ה. המדינות שבהן הפליטים יושבים למעשה ("המדינות המארחות")

מדינת פלסטין
כמו במסמך קלינטון, ב"מפקד הלאומי" (הבנות איילון-נוסייבה), וטיוטת משלחת ישראל לשיחות 1999-2001, גם בהבנות ז'נבה מוקנית לפליטים זכות להתיישב במדינת פלסטין. אמנם, נאמר שהדבר יבוצע בהתאם לחוקיה של מדינת פלסטין, אך לא נראה לי שיש כאן הגבלה על זכות ההתיישבות בה. מדובר רק במתן אפשרות להסדיר את הכניסה. אולי כלולה בסייג זה גם אפשרות למנוע את כניסתם של אנשים בעלי עבר פלילי. כמו חוק השבות של מדינת ישראל. עקרונית, הזכות קיימת לכל פליט פלסטיני. פירוש אחר להוראה זו היה יוצר סתירה בין שני חלקיה.
מעניין לציין שלפי הצעתה של דר' ארדט (Donna E. Arzt), לכל הפליטים - גם לאלה שלא יבחרו להתיישב במדינת פלסטין - תהיה זכות לקבל את האזרחות של מדינה זו.

מדינות שלישיות
הכוונה היא למדינות שאינן אותן מדינות ערב שבהן מתגוררים הפליטים כיום, שכן מדינות ערב אלו נדונו בפסקה נפרדת. עם "המדינות השלישיות" הללו יכולה להימנות כל מדינה המוכנה לקלוט פליטים פלסטיניים. כל מדינה כזאת תציע את מספרם של הפליטים שאותם ברצונה לקלוט. הדבר כמובן מסור לשיקול דעתה של כל מדינה.

מדינת ישראל
השאלה האם על ישראל לקלוט פליטים, ואם כן - כמה, מעוררת חילוקי דעות רבים בקהל. בטיוטת המשא ומתן הישראלית 1999-2001 מדובר על קליטה מטעמים הומניטריים, אך לא צוין המספר הרצוי. בתכנית קלינטון מדובר על אפשרות של קליטה בישראל אך לישראל נשאר שיקול דעת בנדון.

בהתחשב בחשיבות הנושא, נצטט כאן את ההוראה הרלוונטית בהבנות ז'נבה:
"אופציה ד' תהיה נתונה לשיקול דעתה הריבוני של ישראל ותהיה בהתאם למספר שישראל תגיש לועדה הבינלאומית. מספר זה יהיה המספר הכולל של פליטים פלסטיניים שישראל תקלוט. כבסיס, ישראל תשקול את הממוצע של סך המספרים שיוגשו על ידי מדינות שלישיות לועדה הבינלאומית".
(נוסח זה סוטה במידת מה מן התרגום לעברית שחולק בישראל. העדפתי להכין תרגום מדויק מן הנוסח האנגלי שהוא למעשה, קובע ואותו ניתן היה להשיג באינטרנט של עיתון "הארץ" זמן רב לפני הנוסח העברי).

יש להדגיש כמה נקודות:
קליטת הפליטים היא בשיקול דעתה של ישראל; המדובר במספר שישראל תציע בעצמה (ולא הוועדה הבינלאומית), ובקביעת המספר היא תשקול את הממוצע של המספרים הכלולים בהצעות של המדינות השלישיות (לא המדינות שבהן הפליטים נמצאים כיום). לא נאמר שישראל חייבת לקבל ממוצע זה, אלא היא רק מתבקשת לשקול אותו. בשום פנים אין לראות בכך מעין הכרה ב"זכות שיבה", אלא מדובר בקליטה של מספרים קטנים לפי שיקול דעתה של ישראל. ייתכן שהשיקול של ישראל יוכל להתייחס לא רק לממוצע של המספר האבסולוטי של הפליטים שייקלטו על ידי מדינות שלשיות, אלא גם ליחס בין מספרם של הנקלטים לבין מספרם של תושבי המדינה השלישית הרלוונטית. למשל, אם אוכלוסיית המדינה הקולטת מונה 100 מליון תושבים, והמדינה קולטת 10,000 פליטים, הרי מדובר
ב- 0.01% .

למעשה, בשלושת המסמכים שבדקנו - הטיוטה הישראלית משנת 1999-2001, תכנית קלינטון והבנות ז'נבה - מדובר על אפשרות קליטה של מספר קטן של פליטים בישראל; בשני המסמכים הראשונים אין קביעה בקשר למספר שבו מדובר, ואילו במסמך השלישי יש אבן בוחן מסוימת, הנחייה כללית.

קליטה במדינות המארחות
גם במדינות המארחות קליטת הפליטים נתונה לשיקול דעתן של אותן מדינות, ותהיה כרוכה בתכניות שיקום ופיתוח עבור קליטת הפליטים. הכוונה לפתרון בעיית מחנות הפליטים.

הבחירה
נוסיף ונציין שהמנסחים מבקשים להביא בחשבון את משאלותיהם של הפליטים בדבר מקום יישובם. יחד עם זאת נאמר בפירוש, שכל פליט חייב לציין העדפות אחדות; הוראה זו מאפשרת את ויסות הפליטים בהתאם לחלופות השונות, ועשויה למנוע לחץ על חלופה מסוימת כגון הקליטה בישראל או במדינות שלישיות.

ביצוע התכנית
כמו במסמך קלינטון וטיוטת המשא ומתן הישראלית 1999-2001, ממליץ מסמך ז'נבה על הקמת מנגנון בינלאומי שיהיה אחראי על מימוש ההסכמות בנושא הפליטים. ההרכב המוצע לועדה בהבנות ז'נבה דומה מאוד (אם כי אינו זהה) להרכב שהוצע בטיוטת המשא ומתן משנת 1999-2001. במסמך קלינטון אין רשימה של משתתפים אפשריים בועדה, אך קלינטון ציין שארה"ב מוכנה למלא תפקיד מוביל בסיוע לפליטים. ההרכב המוצע בהבנות ז'נבה הוא: האו"מ, ארה"ב, ססו"ת, המדינות הערביות המארחות, האיחוד האירופי, שוויץ, קנדה, נורבגיה, יפן, הבנק העולמי, רוסיה ואחרים, וכמובן שני הצדדים. נראה לי שזהו הרכב מאוזן בין המדינות הנוגעות בדבר במישרין ואותן מדינות שלישיות ומוסדות בינלאומיים שיתבקשו לסייע בקליטת פליטים ושיקומם, ובמימון התכנית.

יש להדגיש, שלפי הבנות ז'נבה, ההסדר המוצע הוא מימוש מלא של כל הזכויות המוזכרות בהחלטת העצרת (111) 194, בהחלטת מועצת הביטחון 242 (1967) וביוזמת השלום הערבית (2002) בדבר הפליטים הפלסטינים, כך ששום פלסטיני לא יוכל לבוא ולדרוש זכויות על פי המסמכים האלה מעבר למה שסוכם בהבנות.

דרך אגב, יש לציין שגם מסמך קלינטון מזכיר את ההחלטה (111) 194. באשר להחלטת מועצת הביטחון (1967) 242, הרי סעיף הפליטים שבה אשר צוטט לעיל בא על מימושו לפי הבנות ז'נבה רק בכל הקשור לפליטים הפלסטיניים, והסעיף עדיין טעון מימוש ביחס לפליטים היהודיים מארצות ערב.

סיכום ומסקנות
הבנות ז'נבה טיפלו בפרוטרוט בנושא הפיצויים - נושא שלא נדון ברשימה זו. באשר להגדרת הפליטים הזכאים ליהנות מן ההסדר המוצע, הרי המסמך מאמץ את הרשימות של ססו"ת כראיה לכאורה. זאת אומרת שבמשתמע, מאמץ הוא את ההגדרה של ססו"ת.

באשר ליישובם מחדש של הפליטים, המסמך דן בכמה אפשרויות: התיישבות במדינת פלסטין, במדינות שלישיות, בישראל ובמדינות המארחות. באשר לישראל, אין כאן הכרה ב"זכות שיבה", אבל ישראל מתבקשת לאפשר את קליטתם של פליטים מסוימים שהיא תקבע את מספרם תוך השוואה למדינות שלישיות..

בודאי היה עדיף אילו החלטת העצרת מספר (111) 194 לא הייתה מוזכרת, וזאת לאור הפירוש שמדינות ערב נותנות להחלטה זו. אבל, כפי שכבר צוין, מדובר בהסדר של פשרה. יתרה מזאת, למעשה המסמך מכללא דוחה את הפירוש הזה של מדינות ערב. כפי שכבר צוין, גם מסמך קלינטון הזכיר את ההחלטה (111) 194, אם כי בצורה פחות בולטת. האפשרות שפליטים מסוימים ייקלטו בישראל אינה חידוש של מסמך ז'נבה, אלא היא כבר הוזכרה בטיוטת משלחת ישראל 1999-2001 ובמסמך קלינטון.

המסמך איננו מכיל ויתור מפורש על התביעה לזכות שיבה של הפלסטינים , ונראה לי שיש לברך על כך,
וזאת מן הטעם הבא: אילו היה כאן ויתור אולי ניתן היה להסיק מכך שלפני הויתור היה יסוד לתביעה זאת ,אבל, כפי שהוסבר לעיל , לא עמדה לפלסטינים זכות כזאת. על קושי זה ניתן היה להתגבר על ידי קביעה בהבנות ז'נבה, שלתביעתם של הפלשתינאים לזכות שיבה לישראל לא היה בעבר ואין לה בהווה בסיס. אך מסופקני אם הפלשתינאים היו מסכימים להוראה כזאת.


נושא שהיה רצוי למצוא את אזכורו במסמך ההבנות הוא זכויותיהם של היהודים שנאלצו לעזוב את מדינות ערב, וכל רכושם נשאר מאחור. אמנם, נושא זה איננו קשור ישירות להסדר הקבע בין ישראל והפלסטינים, שכן לא הפלסטינים הם שגרמו לסבל זה. אך בכל זאת היה רצוי שסבל זה יוזכר ביחד עם סבלם של הפליטים הפלסטינים, שכן נדודיהם של היהודים ממדינות ערב נגרמו בעקבות אותה המלחמה שגרמה גם לנדודיהם של הפליטים הפלסטיניים.

גם היהודים שנאלצו לעזוב את מקום מושבם בגדה המערבית עקב המלחמה ראויים לאזכור. אבל, כפי שצוין, כשמדובר בפשרה אי אפשר לקבל את כל מה שאתה ראוי לו ויש להסתפק בדברים העיקריים.

לסיום, עלינו לדון בשתי שאלות יותר כלליות - אמנות בינלאומיות כלליות .בדבר זכויות האדם, והיחס בין כל הסדר עתידי לבין פליטים שיתנגדו לו.

האמנות הבינלאומיות הכלליות בדבר זכויות האדם שכבר הוזכרו לעיל בפרק הרקע. האם יכולים הפליטים הפלסטיניים להסתמך עליהן להצדקת תביעתם לזכות שיבה? התשובה צריכה להיות שלילית, משני טעמים. ראשית, כפי שכבר צוין לעיל, זכות השיבה באמנות הנ"ל קיימת רק לטובת אזרחי המדינה ואולי תושביה הקבועים. הפליטים הפלסטיניים לא היו אזרחי ישראל או תושביה. נעשה ניסיון על ידי משפטנים אחדים להרחיב את פירוש ההוראה הרלוונטית כך שתחול על כל אדם שיש לו קשר נפשי למדינה. אבל פירוש זה לא התקבל כנורמה בינלאומית מחייבת. מכל מקום אפילו אליבא דתומכים בעניין הקשר הנפשי, המדובר הוא רק בפליט עצמו ולא בצאצאיו.
הטעם השני לסברה שאין הפלסטינים יכולים עוד להסתמך על האמנות הרב-צדדיות אם וכאשר יושג הסדר ספציפי, כגון זה הכלול בהבנות ז'נבה, הוא העיקרון שבמקרה של סתירה בין עקרון כללי ועקרון ספציפי, יש להעדיף את הדין הספציפי. זהו כלל פרשנות מקובל במשפט הפנימי ובמשפט הבינלאומי גם יחד.

לבסוף עלינו לדון בבעייה, כיצד ניתן להביא לכך, שגם פליטים שיתנגדו להסכם שיושג, למעשה יהיו כפופים לו ולא יוכלו לדרוש זכויות מעבר למה שנקבע בהסכם. כיצד ניתן למנוע את הטענה, שאש"ף (או הרשות הפלסטינית) לא היה מוסמך לייצג אותם ולא היה מוסמך להגיע להסכם שיחייב אותם? בעיה זו למעשה קיימת בכל מקרה שבו גוף מסוים עושה הסדר שחל על אנשים פרטיים או תאגידים, במיוחד כשהם אינם אזרחיו או תושביו. מכל הדרכים שבדקתי נראה לי כי הדרך הטובה ביותר להתגבר על קושי זה היא על ידי צירוף מדינות רבות ככל האפשר להסכם שייעשה (ההצטרפות יכולה להיות להסכם עצמו או לפרוטוקול מיוחד שיצורף אליו), והכללת הוראותיו הרלוונטיות במשפט הפנימי של המדינות הללו. הסדר כזה יאפשר דחייה של תביעות אפשריות בפורומים השונים.

אמת נכון הדבר שהבנות ז'נבה הן מסמך פרטי ולא ממלכתי. אך יש להניח שכאשר נזכה בבוא העת לקיום משא ומתן רשמי על מעמד הקבע, ישמשו ההבנות בעניין הפליטים מקור השראה לנושאים ונותנים.